Uma parcela pequena do Congresso Nacional adota mecanismos para ouvir a população na definição da destinação de emendas parlamentares, segundo estudo do Observatório de Política do Insper. Na Câmara dos Deputados, 20 dos 513 parlamentares analisados utilizam alguma prática participativa. No Senado, apenas um dos 81 representantes identificados no levantamento adota esse tipo de procedimento.
O estudo “Práticas participativas em emendas parlamentares” foi elaborado por Marcelo Marchesini, professor assistente do Insper, e pelas mestrandas Ana Carolina Bocayuva Cavalcanti e Raissa Caina do Amaral Brito. A pesquisa examinou dados públicos dos congressistas e classificou as iniciativas com base na teoria do cubo democrático, desenvolvida por Archon Fung, da Universidade de Harvard.
Como funcionam as iniciativas
Entre os mecanismos encontrados estão formulários, plenárias e editais para inscrição de projetos que posteriormente são submetidos a votação. Das 21 iniciativas identificadas, 10 não tinham votação popular: a decisão cabia ao gabinete do parlamentar. As outras 11 previam votação popular, sendo nove online e duas em plenárias.
Os pesquisadores consideram relevante a diferença entre os formatos. Na avaliação apresentada no estudo, a votação remota confirma uma preferência, enquanto a plenária permite debate, troca de argumentos e mudança de opinião. As práticas foram encontradas entre representantes de 10 partidos e de 12 estados. Na Câmara, o PT reunia seis casos. No Senado, o único parlamentar identificado foi Alessandro Vieira (MDB-SE).
Marchesini afirmou que a ausência de mecanismos públicos não significa necessariamente que a decisão seja tomada sem ouvir ninguém. Um parlamentar pode consultar prefeitos e prefeitas de uma região, por exemplo. Nesse caso, há participação de um grupo escolhido, mas não participação pública.
Emendas e transparência
As emendas parlamentares estão previstas na Constituição de 1988 e permitem ao Congresso alterar itens do projeto de Orçamento enviado pelo Executivo. Elas podem ser individuais, coletivas ou do relator do Projeto de Lei Orçamentária Anual.
Em 2015, as emendas individuais passaram a ter pagamento obrigatório. Cada deputado ou senador pode apresentar até 25 emendas, com recursos equivalentes a 2% da Receita Corrente Líquida do exercício anterior; metade deve ser destinada a ações e serviços de saúde.
Dados da Central das Emendas mostram que foram pagos R$ 3,3 bilhões em emendas parlamentares em 2015 e R$ 40 bilhões em 2024. O aumento dos valores ampliou a influência do Legislativo sobre o Executivo e também gerou preocupações sobre o uso dos recursos públicos, segundo o estudo.
Entre 2020 e 2022, o chamado orçamento secreto utilizou emendas do relator para dificultar a identificação de quem indicava a destinação dos recursos. O Supremo Tribunal Federal considerou o mecanismo inconstitucional no final de 2022. Em julho de 2024, o Judiciário determinou regras de transparência e suspendeu a execução de emendas impositivas. A decisão vigorou até fevereiro de 2025, quando foi homologado um plano geral de transparência firmado entre Executivo e Legislativo.
Para os pesquisadores, a participação social pode ampliar a transparência e contribuir para que parlamentares prestem contas sobre a escolha dos destinos das emendas. Marchesini disse que não existe um modelo ideal, mas defendeu alguma forma de escuta sobre a aplicação dos recursos.
